[摘要] 完善农民工的管理应立足根本思路的转换与创新，确立以人为本和管理就是服务的理念，在制度和政策层面做出重大调整。

[关键词] 农民工管理； 制度缺陷； 完善； 思路创新

[中图分类号] f33 [文献标识码] a [文章编号]1007-1962（2007）15-0042-02

农民工的管理是指对其就业、工资、生活、社会保障等方面的组织与制度安排。当前，农民工的管理存在诸多的问题和弊端，需要以创新的思路予以解决，这是促进和谐社会建设的重大课题。

一、农民工管理在制度上的缺陷

近年来，随着改革开放的深入发展，农民工管理方面暴露出的一些问题为全社会所关注。主要表现在：

（一）在就业、工资待遇上的歧视性。目前许多城市对农民进城就业的限制虽已得到初步解决，但农民工在实际就业中的合法权益并没有得到应有的保障。与城镇职工不同的是，社会上不承认农民工同样也要解决就业问题，农民工就业没有纳入政府的整个就业计划中。在工资待遇上农民工受歧视现象也较为严重，歧视性因素包括两个方面：一是对农民工的直接歧视，占到工资差异的36.2%；二是对城市工的制度性保护，即对农民工产生的反向歧视，占到工资差异的19.0%。(谢嗣胜、姚先国：“农民工工资歧视的计量分析”，《中国农村经济》，2006年第4期)

（二）在公共服务方面农民工享受不到与城镇居民同等待遇。政府在城市的发展规划方面，没有将农民工的住房、子女教育、医疗卫生等需求纳入公共设施建设的考虑之中。公共服务非均等化导致农民工生活质量低下，2006年全国农民工平均生活质量指数为0.532，仅相当于城镇居民平均水平的53.2%。(国家统计局课题组：“中国农民工生活质量指数评价研究”，《统计研究》，2007年第2期)

（三）在社会保障制度安排上缺乏对农民权益的有效保障。一是相关法律制度存在明显缺陷。《劳动法》、《工伤保险条例》等关于农民工权益保障的规定过于宽泛，缺乏实际操作性。二是地方政府虽然推行了针对农民工的社会保障制度改革，但各地的做法差别很大，在参保率、参保方式等具体政策上不尽相同，保障制度之间衔接性很差，导致农民工在跨省、跨市县的流动就业的社会保障转移、衔接困难。此外，农民工社会保障制度的社会化管理和服务进程缓慢，管理机制不完善，无法形成农民工社会保障制度的全国性统筹和统一管理。

（四）农民工转变为稳定的产业工人和市民存在制度障碍。农民工转变为稳定的产业工人和市民是适应我国工业化和城市化发展的内在需要。但“经济性接纳，社会性排斥”成为限制农民工完成这一转换的重大障碍。有的城市通过户籍制度限制农民工落户、定居；有的城市不断提高农民进城的门槛，搞所谓的投资移民、技术移民，通过不合理的政策将农民工排斥在外。结果是，只让农民工进城打工支付劳动力，把所创造的财富的相当部分贡献给企业、城市，却不许其真正融入城市，成为真正市民。社会成本由农村支付，财富向城市积聚。这是一种城乡不等价、不合理的交换形式，是导致城乡差距扩大，加深城乡二元经济结构矛盾的重要原因之一。

（五）农民工在城市的政治生活中享受不到应有的权利。农民工没有参与社会管理的权利，缺乏表达利益要求的渠道，造成在社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视或伤害。

二、完善农民工管理的基本思路转换

要从根本上解决农民工的管理问题，必须在管理理念上进行转换和创新。

（一）管理的本质内涵就是服务，确立重在服务民众的理念。对农民工重管理、轻服务是过去很多地方和部门根本管理理念上的偏差。构建和谐社会，建立公共服务型政府，要求政府部门转变观念，将工作重心转移到为农民工服务上来，为农民工提供劳动就业、文化教育、卫生保健等全方位、多层次的服务，帮助农民工适应新的生活和工作环境，使他们能够在城市安居乐业。要改变防范式管理的思维模式，树立平等的权利观念，为农民工提供必需的公共产品和公共服务。

（二）以人为本，确定普通国民的身份。以人为本是解决农民工问题的最根本标准和出发点。农民工享有宪法规定的各种权利，是我国社会群体中的平等一员。政府在制定公共政策时应该给农民工平等的生存发展权和国民待遇，不能以农民工有承包地为由，降低企业给农民工的工资福利标准。应参照全社会、全行业的工资标准和维持农民工再生产成本统筹考虑，把农民工纳入整个公共服务体系之内，统筹安排。在具体制度建设上既要注意强制性制度变迁，又要结合诱导性制度变迁，充分发挥两种制度变迁的功能，顺利推进社会转型和农民工身份转变。

（三）量力而行，稳步推进。农民工将长期存在，贯穿我国现代化整个过程。解决农民工问题，必须考虑我国的基本国情，一方面，我国还是发展中国家，人民的总体生活水平还不很富裕，要使农民工的保障水平达到城镇居民的水平还不现实，因此，要根据国家和城市的实际情况，分步实施，稳步推进。另一方面，我国已经进入以工促农、以城带乡阶段，初步具备了解决农民工问题的条件。无论是财力上、还是制度安排上都已经有了较好的基础。我们应当统筹全局，以战略的思维着眼全局，有计划有步骤地推进农民工制度创新工程。

三、完善农民工管理的政策调整

（一）逐步取消户籍限制，实现公民的迁徙自由。户籍是形成城乡二元结构体制的最重要根源，是农民工受到不公正待遇的各种制度安排最为核心的依据。解决农民工问题，首先要从户口管理改革入手。要打破城乡界限，消除城乡差异，赋予农村居民和城镇居民同等的社会地位，必须取消僵化的户籍制度，建立以职业为依据的身份认定制度。经济发达地区，雇用农民工数量多的大省、大城市要率先改革，为全国户籍制度改革提供经验。

（二）按照平等一致的原则，实行均等化的公共服务。实行均等化的公共财政政策，有重点地向农民工这样的社会弱势群体倾斜。坚决纠正歧视农民工的错误做法，保证农民在医疗、教育、卫生等公共领域得到平等相待的权利，使农民工能和城镇居民一样享有政府提供的公共产品和公共服务，真正体现农民工法定地位，消除因为身份的差别而遭到的各种歧视。

（三）建立分类分层的社会保障制度。目前农民工的社会保障制度建设有两种思路：一是与现行的城镇职工保障制度接轨；二是建立独立的社会保障体系。将农民工社会保障最终纳入城镇职工社会保障体系是我国社会保障制度建设的终极目标。受现阶段政府的财力限制，以及农民工流动性大等特点，目前实行完全与城镇职工统一的保障模式有一定的难度，比较可行的是建立独立的农民工社会保障体系。这个保障体系应当具有过渡性质。具体思路是，根据农民工从事工作的性质和工作的稳定性，将农民工分层分类，按实际所需分别设计保障制度。当前最迫切的是保障农民享有工伤保险。其次，解决农民工看病难问题；再次，推行符合农民工实际特点的养老保险制度。

（四）保障农民工应有的政治参与权和城市管理权。首先，农民工享有宪法规定的选举权和被选举权，在全国人大、政协以及地方政治机关应该有农民工的代表。其次，农民工居住地社区应赋予农民工平等参与社区建设、社区管理的权利。农民工是所居住社区的主人，社区事务与其利益密切相关，作为社会的主人参与社区活动和社会管理，有助于农民工尽快地融入城市，转化为市民。

(作者单位：中共青岛市委党校)

责任编辑史小今